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通过动态地归纳、研究这些类型模式，阐明不同的合宪性要求，不仅有利于推进合宪性审查，而且也在政治上起到提示反思的功能，从而有利于指明缺漏、完善立法，推动普通法律中的人权保障。

国务院部门的三定规定性质上是党内法规，[54]相应地，地方政府部门的三定规定属于党内规范性文件。[4]但是，上述前提并不可靠，行政目标与行政能力明显不匹配的情况，即不对称的行政任务，在法律上广泛存在。

[49]参见杜强强：《议行合一与我国国家权力配置的原则》，《法学家》2019年第1期，第13页。一、消失的行政机关作为可能性 行政的可问责性，指的是行政机关就其职责履行状况接受有关主体评价，并在履职不力的情况下以各种形式承担责任的该当性。对于行政能力构成中的其他因素，如物资、装备、工程、技术等，法律上的保障性规定相对于预算经费的规定来说，密度更低，内容也更粗疏。[46]这些做法看似巧妙，行政机关略施小计就履行了原来难以完成的职责，无本获利。[26]其次，官员的认识能力只是影响行政机关认识可能性的因素之一，如决策信息系统、辅助决策技术、专家团队等，也会影响行政机关的认识可能性。

参见吴园林：《我国省级人大预算监督制度建设40年：改革及其完善》，《经济研究参考》2019年第19期，第98页以下。不过，如果这种情况产生了严重的社会影响，则在领导干部问责这一履职评价方式中，基于问责制的民意回应功能和适用于政治责任的结果归责原则，有关领导干部仍应承担政治责任，但可以有所减轻。[56] 参见杜强强：《基本权利的规范领域和保护程度——对我国宪法第35条和第41条的规范比较》，载《法学研究》2011年第1期，第8页。

[54]言论自由作为现代宪法所设定的基本权利，赋予了公民的一种说话资格权，对于保证社会成员与政府共同参与公共事务发挥了重要功能。宪法权利规范的实施属于宪法实施的重点，需要公民依据宪法权利规范予以积极落实。[51]那么，普通公民能否就其他私主体的违法行为产生言论自由呢？或者说，言论自由在传统上更多是一种防御权，属于消极权利的范畴，其能否视作一种非政治性权利呢？在现代福利国家发展过程中，自由权不能受限于防御来自公权力的侵害，还有必要肯定其根据自由权参与到公共事务中的权利。[28]该类权利的实质，是公民对国家或其他公权力就一定事项而表达不满、要求及希望。

可能会有观点认为，《宪法》第41条的批评和建议权可视为针对国家机关及其工作人员的言论自由。这些权利具有高度同质性，但依然存在一定差异。

表达自由的实现必须依赖于媒介进行传播，而行政举报即是公开表达自由的承载渠道，全面具备了汇聚民智的手段价值。[26]一言以蔽之，学界主流意见是将该条款规定的六项权利归纳表述为监督权。行政举报承载着作为国家主权的最终拥有者的主张，凝聚着公民参与公共事务的现实诉求，是人民主权理论的逻辑延伸。显然，《宪法》第41条规定的公民监督权具有较强的政治参与性，凸显了公民与公权力之间的政治关系。

首先，将公民监督权条款扩张解释为行政举报，会有跳脱出制宪者原意的嫌疑。其中，行政举报便属于这种保留权利的范畴。除了选举等传统的间接民主形式外，直接民主形式亦逐步得以推行。表达自由总是以特定的方式呈现出来，此亦为基本形态的自由。

这表达了公民对公权力失范行为予以矫正的政治诉求，由此发挥着防御权功能。不管这六项权利的属性如何，行使对象都存在一致性，因而明显存在内部性对公性的特点。

[55] 美杰克·M.巴尔金：《表达自由在数字时代的未来》，敖海静译，载《苏州大学学报(法学版)》2021年第1期，第135页。2.行政举报是《宪法》第41条推定的权利 该论点的基本含义，是认为基本权利不仅限于宪法的文本规定，所暗示或隐含的权利也属于公民基本权利之列，不应否认推定权利的存在。

[10]有观点更是详细论证，公民向行政机关举报违法行为，是源于第41条的公民举报权以及国家保护义务，即作为宪法权利的举报权溢出至行政管理领域的结果。该条款是否有可能在宏观理念上能够涵盖行政举报呢？笔者认为，宪法功能上依然没有提供依据。如有观点认为，言论自由意在促使人们在意见交流中修正错误，着眼点是人的自主性与人格健康发展。公民向行政机关举报违法行为就是一种直接参与的形式，是基于人民主权的价值元点而产生。宪法作为改革的框架秩序，可持续检视不断发展的法律实践。然而，行政举报不具备公权力制约的根本性功能，而是一种参与性功能。

[2]由于举报事项涉及行政机关的介入处理，不妨用行政举报对这类法律现象加以概括。[45] 参见许育典：《宪法》，元照出版有限公司2006年版，第379页。

因而，契合了宪法的根本目标——规范国家权力与保障公民权利。[36]随着社会发展形势的日益丰富，作为包含若干因素的表达自由还有多种表现形态，如出版自由、新闻自由、艺术自由、集会自由等。

公权力是由人民赋予的，所有公权力的运作都应当受到外在监督。公民向行政机关的举报行为，不是公民监督权的具体化，而是人民主权原则所衍生的参与民主。

[9] 代表性的观点可参见赵宏：《保护规范理论在举报投诉人原告资格中的适用》，载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2018年第5期，第9页。在当代宪法理论中，宪法权利被认为具有主观权利与客观法的双重性质。[32] 参见秦小建：《论公民监督权的规范建构》，载《政治与法律》2016年第5期，第63页。虽然第41条未明确提到举报二字，但举报权利隐含于批评、建议的形式之中，当行政机关因各种原因（如资源紧缺、人力有限）未能尽到查处义务时，公民能够以举报形式协助其查处违法行为，这是行使监督权的应有之义。

[47]举报人将所获得的违法信息等告知行政机关，行使了宪制理念上的参与权，实质上是国家机关吸取民间力量参与治理活动的制度安排。概言之，公民监督权对象与行政举报对象的规范目的存有不同，该宪法条款的纠错意涵没有覆盖行政举报。

只有当表达自由的权利得到充分行使，违法信息才能够得到顺畅流通，举报人对公共事务的民主参与权利才能得到最大程度的保护。因而，不能仅将言论自由仅仅归结为政治权利，而把非政治性的言论排除在外，故将行政举报这一非政治性言论纳入《宪法》第35条的保障范围具有解释余地。

[35] 参见日芦部信喜：《宪法》(第3版)，林来梵等译, 北京大学出版社2006年版，第152页。部门法权利必须与宪法权利保持互动，倘若欠缺宪法上的宏观界定，行政举报的权利存续将没有稳固的规范依托。

从这个维度看，法人言论自由与公民言论自由不存在本质性差异。譬如，出于激励需要而被推崇的举报奖励机制，滋生了举报人借助制度漏洞谋取私人利益的活动，职业举报人现象即是例证。行政机关执法效能的提升，端赖于认真了解、吸收公民合理的意见，适时构建良善的民意反馈机制。行政执法活动如果一直处于内部封闭状态，如行政机关对公民的意见充耳不闻，不充分吸纳民意与民智，将无法发挥参与管理的积极作用。

[24]又如，有法院认为：原告以普通公民身份行使宪法、法律赋予的检举权，对当事人的违法行为进行举报，要求行政机关予以查处......。从规范意义而言，公民与行政机关是一种参与和保障参与的关系，该项规范是宪法作为根本法在行政举报事务上的宏观体现，亦为举报人参与其中的宪法规范之源头。

而实现举报事项的有效管理既是宪法实施的重要目标，也是行政机关的宪制责任。余彦、雷瀚林：《环境告发立法探析》，载《地方立法研究》2017年第4期。

但是，2000年修法之后在13条中采取举报代替原先的检举字样。基于行政举报规范体系的融贯及举报权范围厘定的现实要求，从宪法角度检视行政举报的地位具有积极意义。